Le document rendu public vendredi par le Sénat met en lumière les problèmes d’instabilité politique ainsi que la prolifération excessive des lois.
Les décrets d’application des lois mettent de plus en plus de temps à être publiés, notamment depuis la dissolution de l’Assemblée nationale l’an passé, souligne un rapport du Sénat rendu public le vendredi 6 juin, et consulté par France Inter. Le document dresse un constat « dégradé » pour la période 2023-2024, en lien avec les « phases de gestion des affaires courantes ».
Depuis un demi-siècle, le Sénat exerce un contrôle sur « la publication effective, par le gouvernement, des mesures d’application prévues par les lois adoptées par le Parlement ». Cette institution veille tout particulièrement à ce que leur mise en œuvre ait lieu dans un délai jugé raisonnable. En effet, l’adoption d’une loi ne signifie presque jamais qu’elle sera appliquée intégralement et immédiatement.
Pour la session 2023-2024, seules 21 lois parmi les 51 promulguées par le président de la République se sont révélées d’« application directe », c’est-à-dire qu’elles ne nécessitaient aucune mesure réglementaire pour entrer en vigueur. Concernant les 30 autres lois requérant des mesures d’exécution, quatre d’entre elles ont été pleinement rendues applicables durant la même session, grâce à la publication de tous les décrets d’application attendus. Cependant, 17 lois restent partiellement applicables, le gouvernement n’ayant pas encore édicté toutes les mesures requises, tandis que neuf autres n’ont vu aucune mesure publiée, ce qui les rend totalement inapplicables pour le moment.
Un tiers des mesures publiées plus d’un an après la loi
Durant la session 2023-2024, le taux moyen global d’application des lois — c’est-à-dire l’ensemble des mesures prévues, incluant décrets et arrêtés, qu’ils soient différés ou non — a atteint 59 %, en baisse par rapport aux 64 % enregistrés lors de la session précédente. Ce niveau est qualifié par le Sénat comme étant « proche de son plus bas historique ». Le délai moyen entre la promulgation de la loi et la publication des mesures réglementaires a lui aussi augmenté, passant de 5 mois et 20 jours lors de la session précédente à 7 mois et 24 jours cette fois.
Autre chiffre préoccupant, près de 30 % (soit exactement 29,5 %) des mesures ont été prises plus d’un an après la promulgation des lois en 2023-2024, contre seulement 4,8 % l’année précédente. À titre d’exemple, une proposition de loi visant à améliorer le régime de retraite des sapeurs-pompiers est adoptée en avril 2023. Deux ans plus tard, le décret d’application attendu pour sa mise en œuvre reste introuvable. « Certaines personnes ne peuvent ainsi exercer pleinement leurs droits tant que la loi n’est pas complètement appliquée », pointe ainsi le rapport. En conséquence, les pompiers volontaires ne sont pas en mesure « de valider les trimestres de cotisation nécessaires à la poursuite de leur carrière professionnelle, faute de décrets attendus ». Par ailleurs, la loi sur l’immigration promulguée en janvier 2024 nécessite 30 mesures d’application dont seulement 16 ont été publiées à ce jour.
L’instabilité politique, un facteur majeur qui freine l’application des lois
Le Sénat attribue ce ralentissement dans la mise en œuvre des lois à une « victime collatérale de l’instabilité politique enregistrée en 2024 ». Le rapport mentionne notamment la dissolution de l’Assemblée nationale effective au 9 juin 2024, ainsi que « l’adoption d’une motion de censure à l’encontre du gouvernement le 4 décembre dernier lors de l’examen du PLSS pour 2025, ainsi que les périodes consécutives d’‘expédition des affaires courantes’ ». Ces événements ont eu, selon la chambre haute, « une incidence marquée sur le taux de mise en application des lois ». En période de transition, le processus d’approbation des mesures d’application par les ministères et cabinets ministériels a été « fortement perturbé », provoquant un « dépassement important du délai légal de six mois, supérieur même à celui constaté pendant la crise sanitaire liée au Covid-19 ». Le rapport évoque également un autre facteur explicatif : l’explosion législative, caractérisée par l’augmentation du nombre et de la longueur des lois, ainsi que leur caractère souvent interministériel, rendant plus complexe le parcours des validations réglementaires.
Ce bilan annuel sur l’application des lois au 31 mars 2025 a été présenté par Sylvie Vermeillet, vice-présidente du Sénat et présidente de la délégation du bureau responsable du travail parlementaire et des conditions d’exercice des mandats sénatoriaux. Cette analyse porte spécifiquement sur les textes adoptés durant la session 2023-2024 et repose sur un suivi effectué par les commissions permanentes et spéciales, chargées de contrôler les mesures prises en application des lois qui relèvent de leur domaine de compétence. Une réunion annuelle est organisée avec le gouvernement afin de faire le point sur l’application des textes législatifs, et Sylvie Vermeillet plaide pour que cette rencontre devienne trimestrielle afin d’améliorer le suivi.
Il faut rappeler qu’une loi ne peut entrer en vigueur qu’après avoir été votée par le Parlement, promulguée par le président de la République et publiée au Journal officiel. Celle-ci peut s’appliquer dès le lendemain de la publication, ou à une date expressément fixée par ses dispositions. Toutefois, dans de très nombreux cas, certaines parties de la loi ne peuvent pourtant être mises en œuvre qu’après la publication de mesures réglementaires nécessaires à leur application, notamment les décrets d’application.
